Chính quyền không được thu hồi đất cho nhà đầu tư kiếm lời

Các sai phạm trong thu hồi đất tại các địa phương, được phát hiện liên tục trong khoảng thời gian gần đây, một lần nữa phản ánh nhu cầu bức thiết trong việc xây dựng một chế định thu hồi đất minh bạch và hiệu quả cho Luật Đất đai. Trong đó, phân định quyền thụ hưởng và cơ hội được thụ hưởng lợi ích từ đất là một trong những vấn đề then chốt.

Lý thuyết khả dĩ

Cơ sở lý thuyết để ghi nhận quyền thu hồi đất của Nhà nước chính là chức năng quản lý công. Cụ thể, đó là các trường hợp Nhà nước cần đất để sử dụng cho các mục đích chung.

Luật Đất đai năm 2013 đã loại bỏ lý do thu hồi đất vì lợi ích quốc gia hay lợi ích công cộng. Thay vào đó, việc thu hồi đất để phát triển kinh tế được duy trì, nhưng chỉ áp dụng cho trường hợp “phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” (điều 62).

Có nghĩa, đất thu hồi vì mục đích phát triển kinh tế để hưởng lợi, đặc biệt là tư lợi, là trái logic ghi nhận quyền thu hồi đất của Nhà nước. Tuy nhiên, thu hồi đất ở không ít nơi lại hướng đến việc tìm kiếm và thụ hưởng các khoản giá trị chênh lệch. Đương nhiên, đất thu hồi cho các kế hoạch phát triển kinh tế chính là mảnh đất màu mỡ nhất để các bên theo đuổi lợi ích này.

Điều đó lý giải vì sao nhiều xung đột, tranh chấp, khiếu nại và khiếu kiện đều bắt nguồn từ trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế.

Thực tiễn đối nghịch

Hãy tưởng tượng tình huống thế này: Diện tích đất mà Nhà nước thu hồi để phát triển kinh tế đang thuộc quyền sử dụng đất của một người. Để có quyền sử dụng đất, người sử dụng đất trước đây được Nhà nước giao đất (hoặc cho thuê đất) và họ phải trả tiền sử dụng đất với số tiền là X1. Bài viết này bỏ qua trường hợp người sử dụng đất được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, vì đó là trường hợp đặc biệt Nhà nước thực hiện chính sách đất đai.

Trở lại tình huống ban đầu, khi thu hồi, người sử dụng đất sẽ được nhận bồi thường. Theo nguyên tắc chung, giá trị bồi thường được xác định theo mục đích sử dụng đất ở thời điểm thu hồi. Giả sử đó là đất nông nghiệp, và khoản tiền được bồi thường được quy ước là Y.

Sau khi triển khai kế hoạch sử dụng đất để phát triển kinh tế, đơn cử như xây dựng khu đô thị mới (điều 62.3.d), Nhà nước tiến hành giao đất thu tiền sử dụng (hoặc cho thuê) cho người sử dụng đất mới. Giá đất lúc này đặt là X2. Đương nhiên giá này phải cộng hết tiền bồi thường Y và tất cả các khoản chi phí khác sử dụng cho quá trình triển khai kế hoạch phát triển đô thị đó, quy ước là M.

Nếu X2 = Y+M thì có nghĩa Nhà nước thu về 0 đồng sau khi thực hiện kế hoạch. Nên nhớ, đây không phải là trường hợp Nhà nước đã bù lỗ vì tất cả chi phí đã được thu lại qua khoản M. Không những thế, không ít địa phương trên thực tế còn có kết quả thu ngân sách từ đất trong các dự án như vậy với số thu khá cao. Thậm chí, khoản thu này còn nằm trong kế hoạch thu ngân sách ngay từ đầu.

Khoản thu chênh lệch nói trên có thể có hai cấu thành chính. Một, khoản thu X3 là tiền chênh lệch do chuyển mục đích sử dụng đất, như từ đất nông nghiệp lên đất ở. Hai, khoản thu X4 là khoản thu có được từ giá trị sử dụng thay đổi theo nhu cầu sử dụng của thị trường (giá trị sử dụng/độ hữu dụng).

Liệu có hợp lý nếu Nhà nước được hưởng các khoản tiền này? Sẽ không hợp lý nếu chủ sử dụng đất trước đây được bồi thường khoản tiền Y và bị mất đi cơ hội thụ hưởng khoản tiền X4. Cho nên, việc xác định giá trị quyền sử dụng đất để bồi thường cần phải tính toán đến chi phí cơ hội bị mất này của người sử dụng đất. Và hẳn nhiên, người sử dụng đất sẽ khó “tâm phục khẩu phục” nếu khoản bù đắp đó lại nhỏ hơn X4.

Cho dù thế nào, trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế cũng không phải là trường hợp để nhà đầu tư kinh doanh và tìm kiếm lợi nhuận.

Khi một khoản lợi ích được trao tay và bỏ vào túi của nhà đầu tư xảy ra thì đó là khi việc điều phối các khoản giá trị nói trên không diễn ra đúng logic của nó.

Với khoản thu X3, chuyện gì sẽ xảy ra nếu người sử dụng đất cũ thay vì nhận khoản tiền bồi thường Y chấp nhận trả khoản tiền X2, lúc này gồm khoản hoàn trả chi phí M cộng với số tiền tương đương với X3, để được nhận lại đất. Không có gì bất ngờ nếu cơ quan nhà nước chấp nhận. Nhưng thực tế thì khoản tiền mà họ phải trả thường cao hơn khoản tiền được bồi thường cộng với giá trị chênh lệch do chuyển mục đích.

Bỏ qua tình huống Nhà nước tự phát triển quỹ đất từ các quỹ đất chưa chuyển giao cho người sử dụng, ví dụ như đất trống đồi trọc, vì trong tình huống này, Nhà nước hoàn toàn có quyền khai thác và thụ hưởng lợi ích kinh tế từ diện tích đất đó. Ngược lại, với trường hợp thu hồi đất, khó thuyết phục khi Nhà nước nhiều lần thu tiền sử dụng đất trên cùng một thửa đất: Lần đầu chuyển giao đất để thu X1 và lên kế hoạch thu thêm ngân sách cho các lần thu hồi đất sau đó.

Đắc lợi phi lý của nhà đầu tư

Tình huống trở nên căng thẳng hơn khi khoản tiền chênh lệch này thuộc về một bên khác: Nhà đầu tư.

Trên thực tế, để thực hiện dự án, Nhà nước thường chuyển giao dự án cho một chủ đầu tư, trước hoặc sau thu hồi, tùy theo phương thức được lựa chọn. Phổ biến nhất là phương án giao đất cho nhà đầu tư (hoặc cho thuê), và thu tiền sử dụng đất (hoặc tiền thuê). Khoản tiền này tạm gọi là X5. Lẽ thường tình, khoản tiền X5 phải bằng khoản X2 và X3 cộng lại. Nếu giao dự án trước khi thu hồi đất thì khoản tiền X5 sẽ được trừ đi chi phí triển khai dự án, tạm tính tương đương với khoản M nói trên. Thậm chí là X2 cũng được khấu trừ nếu quỹ bồi thường trích từ túi của nhà đầu tư.

Sau khi hoàn thành dự án, chủ đầu tư cung ứng sản phẩm bất động sản ra thị trường với giá X6, và X6 phải lớn X5 để bảo đảm khoản lợi nhuận cho nhà đầu tư.

Thoạt nhìn, việc hưởng lợi của nhà đầu tư có vẻ là hợp lý. Nhưng thực chất, việc hưởng lợi như vậy bắt đầu cho thấy một cách rõ ràng nhất đường đi thiếu minh bạch của đất.

Luật Đất đai, cả phiên bản năm 2003 và 2013, đều liệt kê các trường hợp cụ thể có thể tiến hành thu hồi đất. Và đương nhiên, ngoài các trường hợp được liệt kê, Nhà nước không có quyền này. Điển hình nhất, nhà đầu tư dự án kinh doanh bất động sản không thể yêu cầu Nhà nước thu hồi đất cho mình. Luật pháp yêu cầu nhà đầu tư trong trường hợp thực hiện các dự án kinh doanh, vì lợi nhuận như vậy phải tự thương lượng với người sử dụng đất để có đất.

Điều này khẳng định lại một lần nữa, trường hợp chuyển giao dự án trong tình huống thu hồi đất để xây dựng khu đô thị nói trên không phải là trường hợp phát triển dự án kinh doanh. Nhà nước thực chất đang thuê nhà đầu tư triển khai kế hoạch phát triển đô thị thay cho mình. Và nhà đầu tư tiếp nhận dự án là để có cơ hội được trả công (phổ biến nhất là phương thức Nhà nước đổi đất lấy cơ sở hạ tầng) hoặc chí ít là để có cơ hội có được diện tích đất đó để đầu tư tạo ra các giá trị tăng thêm trên đất và thu lợi từ các giá trị tăng thêm này.

Cần khẳng định lại, đây là trường hợp “thu hồi đất để phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” chứ không phải sử dụng đất cho các dự án kinh doanh thu lợi.

Cả với Nhà nước, trong trường hợp này, nếu giá đất X5 tính luôn phần X4 thì cũng có nghĩa Nhà nước đang thu thêm (và thu nhiều lần) như phân tích ở trên. Nhưng nếu Nhà nước không thu và để cho nhà đầu tư đắc lợi khoản tiền X4 thì càng không thể chấp nhận. Cho nên, một lần nữa, nó cần được ước tính đầy đủ vào khoản tiền bồi thường X2 để bồi thường cho người có đất bị thu hồi.

Nói tóm lại, cho dù thế nào, trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế cũng không phải là trường hợp để nhà đầu tư kinh doanh và tìm kiếm lợi nhuận. Khi một khoản lợi ích được trao tay và bỏ vào túi của nhà đầu tư xảy ra thì đó là khi việc điều phối các khoản giá trị nói trên không diễn ra đúng logic của nó, và thậm chí là còn do các bên cố tình nâng, hạ và áp giá khống hay giá ảo nhằm tạo ra các khoản tính chênh lệch.

Hay nói cách khác, khi nào nhà đầu tư còn thụ hưởng lợi ích thông qua các dự án từ đất được thu hồi thì gánh nặng chi phối của các nhóm lợi ích trong quản lý nhà nước về đất đai vẫn còn xảy ra, và các xung đột và khiếu nại về thu hồi đất khó lòng được giải quyết một cách rốt ráo. Kẽ hở này thì có thể khắc phục được nếu Luật Đất đai vẽ lại một mạch đường minh bạch trong việc sử dụng đất sau thu hồi. 

Trương Trọng Hiểu – Trường Đại học Kinh tế – Luật, ĐHQG TPHCM/TBKTSG